原创 邹茜雯 iCourt法秀

作者：邹茜雯

单位：上海市锦天城律师事务所

联系方式：lawyerzou001

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公房制度是我国计划经济体制下的一种福利分房制度。单位职工或者城镇居民基于特殊的身份关系，以低廉的价格从单位或者政府主管部门处承租公房，用于生活。随着上世纪八十年代以来我国住房改革制度的逐渐开展，承租公房有很大一部分参加房改，产权变为私有，但仍有一部分承租公房尚存。在当前，离婚房产分割纠纷大多数涉及商品房等，承租公房纠纷在离婚案件中作为主要财产争议的较为少见，但离婚时夫妻何方可承租房屋，若涉及承租人变更法院会如何处理，承租公房的拆迁利益归属如何，这都是在此类纠纷案件中会遇到的问题。本文将基于对法律规定和大数据研判司法案件的分析，对承租公房在离婚纠纷中的具体处理作出梳理和总结。

一、承租公房的背景

（一）定义与分类

本文研究的公房是指公有住房。主要包括两部分。一是在社会主义改造时期，政府接管国民党政府所有的城市房产、没收官僚和敌对资本家的房屋、赎买民族资本家的部分房产、收归无主房产等，将之变为公有房屋。二是中央政府或地方政府以及国有企业、事业单位投资兴建的公有住房。

由政府房地产管理部门直接管理的公房，被称为直管公房。由单位直接管理的公房，被称为自管公房。

在我国福利分房制度时期，单位职工或者其他具有租房资格的城镇居民，向本单位或者政府房地产管理部门提出申请，经审查批准后，双方签订房屋租赁合同，获得公房承租权，享有公房占有、使用、部分收益和有限处分的权利。

（二）公房承租权的特点

第一，公房承租权以租赁合同为基础，但是其与一般的租赁权存在较大的差异。比如：其租赁期间没有时间限制，公房承租权人去世后其同住亲属可以承继使用，公房的租金远低于市场水平和房屋成本等。也正因此，公房承租权的性质属于债权还是物权，或者是其他性质的权利，业界存在一定的争议。第二，公房承租权具有一定的福利性与行政性。承租人与产权单位之间存在一种特殊的行政管理关系。第三，公房承租权具有一定的人身依附性，承租权的取得具有一定的身份性要求。

（三）公房承租权的性质

关于公房承租权到底是什么性质的权利，学说存在争议，未有定论。

有观点认为，公房承租权是基于租赁合同而取得的权利，承租人支付租金，取得房屋的占有、使用，承租人与产权单位之间存在债权债务的权利义务关系。且根据《城市公有房屋管理规定》（现已失效）第四章也将公房承租权界定为租赁关系之下的权利。

有观点认为，公房承租权是一种类所有权，有的学者也称之为准所有权。该观点认为公房承租权从房屋承租权中滑脱出来，不同于一般债法上的承租权，有了自身的特质。比如公房承租权的类继承性，可转让性，公房的拆迁补偿款大部分由承租人享有等等，具有类所有权的特征。

有观点认为，公房承租权符合用益物权的特征。体现公房承租权人能够实现对公房的实际控制和支配，具有支配性；公房承租权具备用益物权占有、使用、收益、处分的四项权能。因此公房承租权是一种还未被法定化的用益物权。

有观点认为，公房承租权与一般的房屋租赁权具有显著的差异，不能以普通的债权对待。但是基于物权法定原则，法律并未将公房承租权界定为物权，因此不能将之以物权相称。公房租赁权是界于债权与物权之间的一种特殊权利。

关于公房承租权的性质之争，众说纷纭，至今未有定论。不过从检索到的判决书来看，关于离婚分割的纠纷案件，公房承租权的性质对于分割结果并无太大影响。因此本文在此不展开学理讨论，仅作简单介绍。

二、公房承租权有关的法律问题

关于公房承租权，主要存在以下几个可能引发纠纷的争议点。

（一）法院可否受理

第一个问题是公房承租权纠纷是否属于法院主管范围的问题。易言之，法院可否受理公房承租权纠纷。因为公房承租权与政府关于公房的管理规定、单位内部规定等具有较大的关系，具有一定的行政色彩，因此公房承租权纠纷的问题可能需要行政前置解决。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第 3 条也规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。

上海市高级人民法院对原承租人死亡后承租权确定，以及公房承租权转让的情形发生时法院应否受理做出了相应的规定，但是对于承租权纠纷的其他情形法院可否受理，尚无明确规定。

具体如下。根据《上海市高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》第 1 条，公有居住房屋的承租人死亡后，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人，或者没有符合上述条件的人员，其生前具有本市常住户口的配偶和直系亲属，有权继续履行租赁合同。公房租赁关系首先是一种合同关系，当事人享有自主选择合同相对人的权利。该权利未经授权，他人不得代行。因此在数人同时有权继续履行租赁合同，且无法协商一致的情况下，应当由作为出租人的公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位从中予以确定。当事人直接诉讼至人民法院要求确定的，不予受理。但当事人对出租人确定的承租人资格提出异议而诉至法院的，人民法院可予受理。诉讼中，对承租人资格有争议的各方为案件的原、被告，出租人为无独立请求权的第三人。安全审理以维持出租人的确定为原则，除非原先有证据证明出租人所确定的承租人明显不符合《上海市房屋租赁条例》及相关意见要求的，人民法院可判决撤销，依法重新确定。

（二）公房承租权的继承问题

第二个问题是公房承租权可否继承的问题。由于公房承租人并不享有公房的所有权，公房的所有权归国家或者相应的产权单位所有。公房承租人仅因租赁合同而取得使用权等。因此如果承租人死亡，公房并非其遗产。但是公房承租权又与一般的债权具有较大的差异，实践中往往会出现公房承租权的继承纠纷。

根据《民法典》第 732 条，承租人在房屋租赁期限内死亡的，与其生前共同居住的人或者共同经营人可以按照原租赁合同租赁该房屋。因此，公房承租人的同住人原则上可以继续承租该公房。

关于“同住人”的定义以及认定标准，各地的规定各不相同。本课题着眼于上海市的承租公房研究，因此目前仅就上海市关于“同住人”的相关规定总结如下。

《上海市房屋租赁条例》第 41 条关于同住人的规定：公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。

《上海市房地资源局关于贯彻实施<上海市房屋租赁条例>的意见(二)》第 12 条关于同住人的规定：公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。

《上海市高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》第 2 条关于同住人的规定：随着情况的不断发展，我们认为，符合下列情形的人员也可具备继续履行租赁合同的资格：

1、在本市无常住户口，但因与原承租人或同住人结婚而在该公房内实际居住生活一年以上的；

2、因服兵役、就学、服刑等原因，户口迁出原承租人生前承租公房，但在原承租人死亡前实际居住生活于该公房内，且在本市无其他住房，或虽有其他住房但居住困难的；

3、因居住困难等原因租赁他处住房或借住他处而搬出原承租人生前现承租公房，但户口未迁出的。

总结而言，上海市关于承租公房同住人的规定如下：

（三）公房承租权的转让问题

公房承租人将承租的公房使用权以一定的价格一次性转让给他人，原公房承租权人在出售后丧失了其对该公房所享有的所有权利，而被新的承租权人取而代之，这是公房承租权流转的最主要形式。公房承租权转让最开始是以地下交易的形式出现的，后来逐渐走向公开，地方政府逐渐出台了关于公房承租权有权转让的相关规定。但尽管如此，公房承租权的交易自由度并不可与普通商品房交易相提并论。如在上海，公房承租权交易需通过特定的交易窗口进行，且该交易窗口的开放时间并不固定，开放与关闭亦不向社会提前通知，交易窗口关闭时长可能长达数月甚至半年。且目前在国家层面尚不存在现行有效的对于公房承租权转让的规制文件。各地政府的相关规定也不尽相同。

上海市对公房承租权转让的相关规定如下：

根据《上海市高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》第 3 条、第 4 条，《上海市房屋租赁条例》第六章，公房承租权转让需要满足“出租人同意+同住人同意”的条件。

关于出租人同意：公房承租权转让的法律性质为公房租赁合同中承租人权利义务的有偿性概括移转。承租人概括移转租赁合同的权利义务，应征得合同另一方当事人即出租人的同意，包括事先同意或事后认可。实践中，基于下列情形之一即可表明出租人已事后认可公房使用权之转让，公房使用权转让合同可确认为有效：

1、原承租人转让前未征得出租人之书面同意，但出租人事后办理了公房承租户名变更手续的；

2、原承租人转让前未征得出租人之书面同意，但受让人已实际入住，并以承租人的意思缴付租金，出租人也予以收取的，应依据诚实信用原则，推定出租人已经知道或应当知道承租权已转让，并事实上认可了该转让行为。

关于同住人同意：公房承租人处分其承租权的自由受共同居住人意思表示的限制，在未经共同居住人同意的情况下，从维护居住生存利益角度出发，原则上应确认该转让合同无效。但对于受让人已实际入住公房的，也应本着尊重现状的精神，合理保护受让人的交易安全利益。故实践中：

如果原共同居住人已搬离公房，受让人已实际入住该公房的，表明原共同居住人已以事实行行为同意承租人转让其公房承租权，当事人再以未经同居住人同意为由诉请确认公房使用权转让合同无效的，不予支持；共同居住人有证据证明其搬离系基于转让人欺诈等行为所至，其原有的居住利益损失可另行向转让人主张赔偿。

如果受让人尚未实际入住公房，未搬离公房的共同居住人有证据证明转让人未经其同意而转让该公房使用权，或已搬离公房的共同居住人有证据证明其搬离系基于转让人欺诈等行为所致的，则该转让合同无效，受让人因此产生的损失可另行向转让人主张赔偿。

总结而言：

（四）公房承租权的拆迁利益归属问题

公房拆迁时，往往会获得比较大的拆迁利益。关于该拆迁利益是归属于公房承租权人一方，还是其他同住人也能主张享有拆迁利益。如果同住人有权享有拆迁利益，其可以获得的份额是多少。如果离婚诉讼时、离婚后公房拆迁，另一方配偶是否有权主张拆迁利益等，都是实务中会出现的问题。

关于公房拆迁利益的归属，在拆迁安置房专题中会做专门的分析讨论，在此不展开。

（五）公房承租权的离婚分割问题

公房租赁合同的当事人往往是配偶一方。对于婚前承租的公房、婚内承租的公房，在离婚时，另一方配偶是否有权主张自己享有公房承租权？如果涉及离婚时公房承租权分割会涉及承租权人变更，法院应当如何处理？这都是在公房承租权的离婚纠纷案件中比较常见的问题。公房承租权的离婚分割问题，也是下文将重点讨论的问题。

三、公房承租权的离婚分割

（一）大数据分析

以“公房承租权”为关键字，以“离婚纠纷、离婚后财产纠纷”为案由条件，检索最高人民法院、北京市、上海市、江苏省、浙江省的民事判决书，共检索到 79 个结果，具体如下。

在检索到的 61 个有效案件中，一审案件有 43 个，占总数 71%，二审、再审案件共计 18 个，占总数 29%，公房承租权纠纷案件的上诉率比较高。具体如下。

在前述 61 个有效案件中，超过半数的涉案公房承租权取得时间在婚姻存续期间内，有 26% 的涉案公房承租权在当事人婚姻缔结之前就已经取得，有 9 个案件的判决书并未提及涉案公房承租权的取得时间。具体如下。

在前述 61 个有效案件中，有 39 个案件涉及当事人之间的公房承租权分割纠纷，有 16 个案件涉及承租公房的拆迁补偿利益的归属纠纷。本文主要讨论公房承租权的离婚分割，对于承租公房的拆迁补偿利益归属，在拆迁安置房专题中作专门讨论，在此不赘述。具体数据如下。

在前述 39 个离婚公房承租权分割纠纷案件中，有 6 个案件法院判决按照当事人达成的离婚协议处理，有 33 个案件的当事人无法达成一致意见，有法院作出判决。具体如下。

在前述需要法院作出判决的 33 个案件中，法院确认双方均有承租权的案件占总数的 67%，确认只有一方享有公房承租权的案件占总数的 27%，还有 6% 的案件涉及案外人的利益，法院暂时不予处理。具体如下。

在前述 22 件法院确认双方均有承租权的案件中，有 82% 的法院判决由一方单独享有承租权，另一方迁出，享有承租权的人给予另一方经济补偿。18% 的法院判决涉案公房由双方共同居住使用。法院判决当事人共同居住使用的情形，大部分是双方的经济条件差，不具备迁出重新租房的条件或者补偿另一方承租权的能力。具体数据如下。

在前述 9 件法院确认只有一方有承租权的案件中，其中有 4 件当事人要求变更承租人，但是法院根据公房产权单位和地方政府关于公房管理的相关规定，不予支持当事人要求变更承租人的诉讼请求。有 3 个案件的涉案公房承租权系婚姻存续期间取得，但是法院经审理认为不符合双方均享有承租权的条件，因此判决承租权归原承租方所有。还有 2 个案件的涉案公房系承租人婚前取得，因此法院判决离婚时承租人不变。具体数据如下。

（二）法律规定现状

当前，针对公房承租权的离婚分割问题，我国法律和行政法规暂无针对性规定。

司法解释层面，1996 年，最高人民法院曾发布《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》，但 2021 年 1 月 1 日《民法典》的生效后，该司法解释被废止，最高人民法院暂时没有重新作出现行有效的司法解释。

在前述司法解释仍有效的时期，各省、直辖市的最高人民法院曾出台多项四方司法文件，对公房承租权的离婚分割作出更详细的审判指导。在前述司法解释失效之后，该地方司法文件尚未被废止。现行有效的地方司法文件主要有广东省高级人民法院的《关于人民法院审理离婚案件处理房改购买房、公房使用、承租若干问题的意见》，北京市高级人民法院的《关于处理婚姻案件中子女抚育、财产分割及住房安置问题的几点意见》，以及江苏省高级人民法院的《婚姻家庭案件审理指南》。

（三）具体问题

1、何方可享有承租权

2021 年 1 月 1 日《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》未被废止之前，各级人民法院均根据上述司法解释当中规定的 8 种情形判断双方当事人是否均具有承租资格。

但是 2021 年 1 月 1 日《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》被废止之后，法院对该问题的处理事实上处于一种无针对性法律依据的状态。北京、江苏等地的法院则依据地方高院的司法文件作出处理。

（ 1 ）江苏省

江苏省高级人民法院的规定是，如果涉及这一问题，人民法院仍可根据《最高人民法院关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》有关规定进行处理。

据此，具有以下情形之一的，离婚时夫妻双方均可承租公房：

① 婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续 ５ 年以上的；

② 婚前一方承租的本单位的房屋，离婚时，双方均为本单位职工的；

③ 一方婚前借款投资建房取得的公房承租权，婚后夫妻共同偿还借款的；

④ 婚后一方或双方申请取得公房承租权的；

⑤ 婚前一方承租的公房，婚后因该承租房屋拆迁而取得房屋承租权的；

⑥ 夫妻双方单位投资联建或联合购置的共有房屋的；

⑦ 一方将其承租的本单位的房屋，交回本单位或交给另一方单位后，另一方单位另给调换房屋的；

⑧ 婚前双方均租有公房，婚后合并调换房屋的；

⑨ 其他应当认定为夫妻双方均可承租的情形。

（ 2 ）北京市

根据北京市高级人民法院《关于处理婚姻案件中子女抚育、财产分割及住房安置问题的几点意见》，当事人承租房管部门出租的公房，如果租赁关系是一方婚前与房管部门建立的，双方结婚时间不满 ５ 年，离婚时承租一方有优先使用权；双方结婚时间已满 ５ 年，双方有平等的使用权。婚姻关系存续期间承租房管部门出租的公房的，不论租赁合同中的承租方是夫还是妻，均应视为夫妻双方共同承租，双方有平等的使用权。当事人承租单位所有的公房，离婚时房管产权人单位职工一方，有优先使用权；双方为同一单位职工的，有平等使用权。总结如下。

但是其他省市，如上海，暂无针对性的地方司法文件对该问题的判决作出相关规定。不过现今商品房市场比较繁荣，离婚诉讼中经常涉及的是所购商品房的性质认定和分割问题，关于公房的使用和承租已经随着历史的发展较为少见，如笔者在威科先行网站上检索上海市 2021 年 1 月 1 日之后的离婚公房承租权分割纠纷，并未检索到相关案件。故虽事实上处于一种无针对性法律规定的状态，但是并没有造成太大的问题。但是案件少见并不代表没有。因此若实际出现此类纠纷，法院可能会参考已失效的《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》。该司法解释虽已失效，但其中关于公房承租权的相关处理，并不与现行有效的法律相抵触，其内在精神仍可作为法院判决的参考。

（ 3 ）银川市

根据《银川市直管公房管理办法》第 11 条，有下列情形之一的，经市住房和城乡建设部门审核批准后，直管公房使用权可以变更：

（一）夫妻间死亡或离异的；

（二）直系亲属间死亡或直系亲属间自愿转让的；

（三）同胞兄弟姐妹间自愿转让的。

据此，夫妻离婚时，原则上夫妻双方均可承租涉案公房。

2、双方均可承租时如何判决

如果夫妻双方均有承租权，基本的判决原则是，照顾抚养子女的一方、同等条件下照顾妇女、照顾残疾或生活困难的一方、照顾无过错的一方。

（ 1 ）共同居住使用

如果房屋面积较大能够隔开使用，法院可能会判决双方共同使用房屋。代表性案例如下。

【案例】张某诉郭某离婚纠纷案，江苏省南京市鼓楼区人民法院( 2014 )鼓民初字第 4707 号民事判决书

【法院判决】法院认为涉案公房承租权系原、被告双方在夫妻关系存续期间取得，在离婚后双方均可承租。根据现有状况，法院认为该住房仍由双方共同居住使用为宜。由原告张某居住使用阁楼上大房间；被告郭某居住使用小房间；客厅、卫生间、厨房共用，所产生的费用双方均摊。

（ 2 ）一方承租，另一方迁出，承租方提供经济补偿

夫妻双方均可承租时，法院可能判决由一方承租，承租方给予迁出方适当的承租权经济补偿。相关案例如下。

【案例】韦某诉王某离婚纠纷案，江苏省镇江市中级人民法院( 2016 )苏 11 民终 1662 号民事判决书

【法院判决】

① 双方构成事实婚姻关系

韦某、王某系先行同居生活，生育子女，后补办结婚登记，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第四条之规定，婚姻关系的效力从双方均符合婚姻法所规定的结婚的实质要件时起算。韦某、王某 1994 年同居生活时即均符合婚姻法规定的结婚实质要件，故双方婚姻关系的效力应追溯至 1994 年。

② 双方均可承租涉案公房

涉案公房承租权由韦某于 1996 年 4 月 1 日取得，因此法院确认该公房承租权为婚后取得，离婚时双方均可承租。

③ 涉案公房由女方承租，给予男方经济补偿

关于继续承租主体问题，韦某长期离家外出务工，涉案公房由王某占有使用，且十数年来婚生子亦由王某一人领带生活，法院结合公房使用情况及照顾女方的财产处理原则，确定该公房承租权由王某继续行使，王某应依法给予原告韦某适当经济补偿，补偿额度法院酌情确定为 10 万元。

3、涉及承租人变更时如何处理

法院在离婚案件中处理公房承租权的分割归属问题时，如果涉及调整和变更公房的租赁关系时，一般应征求自管房单位、房管部门的意见，以免出现法院判决与相关规定相抵牾的情况。相关案例如下。

（ 1 ）征求产权单位意见

【案例】贾某诉孙某离婚后财产纠纷案，北京市大兴区人民法院( 2021 )京 0115 民初 24104 号民事判决书

【法院判决】

首先，公有房屋的承租人并非产权人，当事人主张变更案涉公房承租人的诉讼请求，实质上是请求将案涉房屋的承租权进行转让，而公房承租权的转让变更需要经公有房屋管理部门的审批同意。

其次，经法院向房管所核实，使用权无法变更，承租合同亦无法变更。

再次，离婚调解书中仅赋予了贾某在案涉房屋居住使用的权利，而并未赋予贾某请求孙某将案涉房屋承租人变更为贾某的权利。故对于贾某请求变更公房承租人的诉讼请求，法院不予支持。

（ 2 ）需符合地方房管规定

【案例】徐某诉赵某离婚后财产纠纷案，上海市虹口区人民法院( 2013 )虹民一(民)初字第 5024 号民事判决书

【法院判决】

本案所涉房屋，系原、被告婚后，被告单位为解决双方结婚无房问题而分配的房屋，双方原均享有居住权。双方离婚判决中，已对原、被告在该房中的各自权利做出处理。

现原告主张要求以最高人民法院相关的通知规定，确认其拥有案涉公房的承租权，但《上海市房屋租赁条例》系按照上海市地方实际情况制定法规，对公房的变更及转让，均以变更对象为有本市常住户口的共同居住人，最高人民法院的“通知”规定了夫妻双方满足一定条件均享有承租权的原则，但具体的适用应按照各地的地方专属法规办理，目前原告尚不符合上海市房屋管理法规的相关规定，故法院对原告的诉请未予支持。

四、结语

本文在介绍承租公房的概念、特点以及对公房承租权性质的基础上，结合检索到的与离婚纠纷相关的法院判决，总结出承租公房在实践中可能遇到的法律争议点，并对公房承租权的法院主管问题、继承问题、转让问题等做简要分析，并对公房承租权的离婚分割问题进行了详细的分析讨论，在大数据分析的基础上，对公房承租权离婚分割的现行法律规定、法院判决现状、法律争议问题解决方式等做总结。希望本文能为遇到相关问题的当事人、法律同仁提供一定的参考。

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